2020年10月25日下午，中国法学会宪法学研究会人大制度研究专业委员会2020年年会——“全国人大宪法和法律委员会的宪法职责”在华中科技大学人权法律研究院105会议室顺利召开。

本次会议分为两个单元，分别由武汉大学法学院黄明涛副教授、大连海事大学法学院杨晓楠教授主持。

在第一单元的会议中，人大制度研究专业委员会主任、华东政法大学法律学院童之伟教授率先发言。他首先问候了各位线上线下的专家学者。他表示，全国人大宪法和法律委员会属于宪定机构，宪法规定了它只能研究、审议和拟订有关议案，而不能从实施宪法的角度采取主动行动，也不能从宪法监督的角度针对已经生效的法律、法规、司法解释启动任何审查，在宪法实施和宪法监督方面能实际发挥的作用恐怕还不及法工委。不过他承认，尽管如此，关注和讨论一些宪法和法律委员会的作用还是必要的。综上他认为，全国人大宪法和法律委员会的作用目前虽较为有限，但还是值得研究。

首都师范大学政法学院郑贤君教授作了题为《如何看待宪法和法律委员会的宪法职责》的报告。基于2018年“6.22决定”的颁布，她提出了五个问题并发表自己的观点。第一，宪法和法律委员会的地位究竟是什么？从《决定》看，作为专门委员会，它应该具有双重性质，但实践中，其事前的合宪性审查职责充分履行，事后的合宪性审查即宪法监督职责尚不明确。第二，“6.22决定”是否属于法律改宪？在她看来，我们并不能轻易地认为这是一种改宪，而应该认为这是对全国人大常委会宪法规定权力的填充和具体化。对此问题，应该从宪法原意、法律之于宪法的任务，以及组织法律保留三方面来认识。对于国家宪法发展的问题，不能轻易地挥起“违宪”的大棒扼杀或阻止人民代表大会制度的发展。第三，宪法和法律委员会开展宪法解释是否合宪？她认为这是合宪的。理由有三：首先，宪法和法律委员会隶属于全国人大，在闭会期间受全国人大常委会领导，并非一个独立机构。其次，宪法和法律委员会没有决定权，即使是宪法解释，最后仍由全国人大常委会决定。最后，如果宪法和法律委员会拟定解释文须由全国人大常委会批准，始能发布决。第四，作为事前立法审查的宪法和法律委员会的职责须与立法监督予以区别。第五，由于理论基础、目的、地位、程序、审查对象和审查时间并不相同，作为事后宪法监督的宪法和法律委员会须与法国宪法委员会予以区别。

中国政法大学法学院秦奥蕾教授随后发表了自己的看法。首先她认为，本次会议主题的初衷应该表现在两个方面。一方面，2018年的“6.22决定”对宪法和法律委员会的职责作出了规定,而职责如何从制度上落实，有进一步的发展和具体作为，这是大家非常期待的。另一方面，近期，全国人大宪法和法律委员会公布了一个工作规则，其中第二条就整个法律方面的工作规则做了十个方面归纳，而宪法方面的工作议事规则要另行通知,这使我们思考：我们是否可以为宪法方面的工作规则提出一些意见。其次她认为，宪法职责这个概念至少包含了两个方面的内容。一方面，宪法职责可以理解为依据宪法我们看到的宪法与法律委员会的职责；另一方面，可以理解为宪法与法律委员会有关宪法方面的职责，而宪法本身规定的宪法与法律委员会的职责与“6.22决定”所赋予宪法与法律委员会的职责是否具有协调性具有解释必要？再次，就目前需要进一步研究和明确的问题包括：第一，宪法和法律委员会职能定位，即该委员会为综合性宪法职责履职机关（宪法工作的领导机关）还是承担具有单一性的宪法方面具体职能？如何与依据宪法的专门委员会职责的衔接？第二、宪法职责履行的制度构建中，是否需要在制度建设中再向前走一步？与法工委的相关职能部门关系是什么？法工委职责中几乎包含了赋予宪法和法律委员会的宪法职责，那么决定对宪法和法律委员会单独决定赋权的意义是什么？第三，可以明确的是，应该进一步推进宪法和法律委员会的组织程序建构，做实法律草案的合宪性控制程序，展开宪法解释。

南京大学法学院赵娟教授以《“一机关两主体”论——全国人大与全国人大常委会关系辨析》为题作出报告。在对“一个机关”和“两个主体”进行解释后，她强调，全国人大与全国人大常委会既是一体的，又是分体的。一体表现为同一机关，分体表现为不同主体。改革这一关系模式的基本思路，应该是选择回归到代议制民主制度的常规状态，还全国人大以代议制机构应有的面目。她认为，人大与人大常委会同行使一个立法权，仅存在行使的主体和立法内容上的差异，不存在立法结果上的差异。在形式上，“一机关两主体”的模式表现为一种宪法式的委托；从结构上看，“一机关两主体”的模式是一种混合性的结构；此外，这种模式也是一种典型的“内部人监督”。但“一机关两主体”的模式，客观上造成了全国人大与全国人大常委会在权力行使上的紧张关系。最后她总结道，回到代议制民主制度本身才是成熟的思路。

深圳大学法学院叶海波教授就此主题讨论“宪法和法律委员会是否有合宪性审查权？这个权力是什么样的权力？这个权力是否有边界？”。从内部的视角来看，全国人大和全国人大常委会专门委员会及其工作机构构成了人大基本框架。他认为，除了全国人大拥有全面的审查权，其他的机关都不拥有形式上的终极审查权。此外，宪法和法律委员会与全国人大常委会在审查权上有同等民主正当性，但从专业角度来讲，宪法与法律委员会更胜一筹。从外部的视角来看，他深入讨论了全国人大及其常委会、宪法与法律委员会与检察院、法院和地方人大之间的关系。从众多合宪性审查的实践来看，他猜想，这其中可能隐含着对合宪性审查分工的肯定。他认为无论什么情况，宪法和法律委员会都应该作为合宪性审查的主体。从实践的视角看，全国人大、全国人大常委会和宪法和法律委员会实际展开的合宪性审查也值得重视，这或许可以成为三者合宪性审查分工的一个实践基础。

中南财经政法大学法学院李雷老师以《宪法和法律委员会——从政治性转向专业性》为主题进行发言。他分别从宪法和法律委员会成立的背景、机构的运行实践两个方面进行了论述。他表示，未来合宪性审查的开展，可能还是以事前的合宪性控制为主。宪法和法律委员会与以前的法律委员会相比，统一审议法律草案的职能不是量的提升而是质的飞跃。要想把统一审议法律草案的工作与宪法和法律委员会的合宪性审查职能相融合，需要淡化宪法与法律委员会的政治性，深化其专业性。我们可以积极探索全国人大宪法和法律委员会统一审议法律草案的职能如何优化，特别是对有关法律问题的决定进行合宪性审查，来确认一种机制，努力使每一项立法都符合宪法，尤其是符合合宪性审查的时代要求。在短期内，通过事前的合宪性审查控制，来发挥合宪性审查的功能。长远看，逐步强化合宪性审查的对抗性也是值得考虑的，只是需要长期的实践、探索和推动。

进入自由评议环节，三峡大学法学与公共管理学院潘爱国副教授就本次议题展开了论述。他强调，我们要将宪法和法律委员会放到不同的关系中进行定位。宪法与法律委员会合宪性审查工作的推进，也需要考虑到其在形式上的名义以及其与相关机构之间的工作的衔接和协调问题。然而目前，合宪性审查运行情况与学界的预期还有一定的差距。那么为什么会有这样的差距？我们应当如何克服理论和实践上的困难？这都是我们现在和未来需要考虑的问题。

在第二单元中，上海交通大学凯原法学院范进学教授老师以《宪法和法律委员会的边缘化》为题进行发言。他认为，宪法和法律委员会存在边缘化的状况。这表现在以下四个方面。首先，真正组织实施备案审查和合宪性审查的机关是全国人大常委会法工委，具体审查活动则由法规备案审查室实施。其一，工作办法确立了以法工委为核心的审查主体，没有突出宪法和法律委员会的职能定位。无论是移送性审查、专项审查还是依申请审查，主体都是法工委而不是宪法和法律委员会。其二，备案审查的具体实践中，几乎所有的审查工作都是由法工委和法规备案审查室来完成。其三，历次向常委会做备案审查工作报告的都是法工委而不是宪法和法律委员会。其四，工作办法对宪法和法律委员会职责的规定，做出了结构性的限缩。这更突出了法工委的作用，而不是宪法和法律委员会的作用。

山东大学法学院（威海）门中敬教授围绕本次会议主题提出了六点思考。第一，宪法和法律委员会是全国人大下设的专门委员会，由全国人大常委会以“决定”的方式对其工作职责进行规定，值得商榷。第二，“6.22决定”应当是一次补充和修改基本法律的修法活动，否则就存在合宪性的嫌疑。这次修改组织法的相关内容，如果前后不一致，是否意味着全国人大制定的基本法律的效力高于“6.22决定”的法律效力？如果一致，是否意味着“决定”的效力等同于全国人大制定的基本法律的效力？第三，组织法修改草案照搬“6.22决定”的内容，用词笼统抽象，不利于宪法和法律委员会的工作开展。第四，从法理上来看，合宪性审查存在自我审查的问题与缺陷。要解决这一问题，需要确立相对独立审查原则。“6.22决定”和组织法草案均没有体现这个原则，而且还增加了一些与宪法和法律专业委员会的性质不相符合的工作职责，这是否妥当？第五，关于工作职责的规定，要落到实处，需要有程序性的规定给予支撑。没有程序性的规定，工作职责很难落到实处。第六，工作职责与职权有何不同，需要研究。宪法解释权在全国人大常委会，所以合宪性审查机构应当是全国人大常委会。宪法和法律委员会是全国人大的专门委员会，行使的不是职权，而是工作职责。

随后，中央财经大学法学院于文豪副教授就本次议题展开论述。他首先指出，宪法并没有对宪法和法律委员会的职责作出规定。委员会是人民代表大会的常设机构，应该受人民代表大会的领导。但从实际来看，人民代表大会的目标是民主，委员会的目标是效率，这一层面上，委员会与人民代表大会存在制度运行上的冲突。我们应该寻求一种巧妙的政治平衡，维护人民代表大会的权威。基于此，他提出，委员会可以始终按照人民代表大会的标准审查议案，以维护人民代表大会的权威。此外，对于人大组织法的进一步完善，他提出了若干建议。第一，进行组织性规范。组织法可以推动宪法与法律委员会成立专家咨询机构，明确宪法和法律委员会、法工委的职责与二者之间的关系。第二，进行权利性规范。通过法律授予宪法和法律委员会在统一审查、审议、修正法律草案过程中的预防性的审查权；第三，进行程序性规范。规范工作程序并向社会公开；第四，设定责任性条款。第五，规定在每次会议上，常委会或宪法和法律委员会向全国人大做工作报告。

湖南大学法学院刘怡达副教授以《谁是宪法实施主体》为题进行发言。他认为，在制宪和行宪过程中，有关宪法实施主体的规定经历了较大变化，最终发展成现行宪法中的模样。八二修宪者设计的是“主次有别”的宪法实施主体，不同主体皆在概括意义上负有“保证宪法实施”的职责，但主要由公法性质的主体承担，且各公法性质主体的具体职责也有所不同。由此形成宪法文本上不同的概念表述，分别是全国人大及其常委会“监督宪法的实施”，全国人大代表“协助宪法的实施”，以及地方各级人大“保证宪法的遵守和执行”。

大会最后，人大制度研究专业委员会主任、华东政法大学法律学院童之伟教授进行总结发言。他首先对两位主持人和各位与会的专家学者表示诚挚的感谢。同时他也提出自己的一些看法。其一，宪法与法律委员会作为全国人大的一个下属机构，不具有职权，只有工作职责，这种职责是落实全国人大及其常委会的宪定职权的一部分工作或一个环节。其二，1982年宪法作为特定时代的产物，由于当时修宪实际主事者们总体宪法学学术水平比较有限，序言最后自然段个别表述和宪法正文的少许技术性安排似乎不是特别合乎宪理。其三，全面有效实施宪法主要涉及两个方面，一是各级各类国家机关的之间的权力配置和相互关系条款的落实，二是宪法各基本权利保障条款的实施。历史地看，当今各国宪法实施的难点和重点都在基本权利保障方面，我国也不例外。宪法实施保障不能背离历史趋势和中国实际需要。由此，我们需要认真探讨实践中出现的各种问题，以推动人大制度的完善，推进国家治理体系和治理能力现代化。